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监察法草案起草人员:制定监察法实现“以法治反腐败”
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昨日,20多家中外媒体记者受邀走进北京市监察委员会,北京市监察委有关负责同志介绍了该市开展国家监察体制改革试点的进展,并回答了记者关心的问题。 新华社记者 殷刚 摄

  起草过程

●2016年10月

党的十八届六中全会闭幕以后,中央纪委机关会同全国人大常委会法制工作委员会组成了国家监察立法的工作专班,共同开展相关工作,一同进行起草研究,去有的试点地区进行调研,在这个基础上形成了监察法草案。

●2017年6月下旬

十二届全国人大常委会第二十八次会议对监察法草案进行了初次审议。

初次审议以后,全国人大常委会法工委将草案送给了23个中央国家机关和31个省、自治区、直辖市人大常委会,征求意见。同时,召开了专家会,听取了宪法、行政法和刑事诉讼法专家学者的意见。

●2017年11月7日至12月6日

监察法案在中国人大网全文公开,征求社会公众的意见,共有3000多人提出了1万3千多条意见。

●2017年12月

十二届全国人大常委会第三十一次会议对监察法草案进行了二次审议,常委会组成人员认为二审稿充分吸收了各方面的意见,已经比较成熟,会议上决定将监察法草案提请今年3月份召开的十三届全国人大一次会议进行审议。

●2018年1月18日至19日

党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。

●2018年1月29日至30日

十二届全国人大常委会第三十二次会议决定将中华人民共和国宪法修正案草案提请十三届全国人大一次会议审议,监察法草案根据宪法修改的精神做了进一步修改。

●2018年1月31日

全国人大常委会办公厅将监察法草案发送给十三届全国人大代表,因为根据立法法的规定,上大会的法律草案,要在大会召开前一个月送给代表。全国人大法律委员会召开会议,根据各方面的意见对监察法草案再次进行审议、修改,最终形成3月份提交代表大会的监察法草案

即将召开的十三届全国人大一次会议,将审议全国人民代表大会常务委员会关于提请审议《中华人民共和国监察法(草案)》的议案,此系监察法草案第三次提请审议。

2016年1月,习近平总书记在十八届中纪委六次全会上指出:“要做好监督体系顶层设计,既加强党的自我监督,又加强对国家机器的监督。”“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导,扩大监察范围,整合监察力量,健全国家监察组织架构,形成全面覆盖国家机关及其公务员的国家监察体系。”

自国家监察体制改革以来,监察法制定工作一直备受关注。按照二审稿的设计,监察机关拥有监督、调查、处置等职责权限,可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项调查措施。其中的“留置”措施,取代了“双规”。

立法过程中,多名专家学者发表文章,探讨监察法立法应该如何规范监察权,提出了留置过程中,是否允许律师介入?检察机关、监察机关、公安机关三者之间如何协调?刑事诉讼法如何与监察法衔接等一系列问题。

对于“留置取代双规”、国家监察委的性质等关注焦点,立法机关有哪些考虑?对此,负责监察法草案起草工作的全国人大常委会法工委国家法室相关负责人接受了新京报记者采访。

监察法应由全国人大审议通过

新京报:十三届全国人大一次会议将审议监察法草案。此前的十二届全国人大历次会议,审议通过了立法法、慈善法、民法总则等。请问,哪些法律提交全国人大常委会审议、哪些法律提交全国人民代表大会审议,界定的标准是什么?监察法草案提交全国人民代表审议,出于哪些方面考虑?

国家法室相关负责人:根据立法法的相关规定,全国人民代表大会负责审议通过基本法律,监察法将对国家机构作出重要调整和完善,即在原来人大下的“一府两院”(人民政府、人民法院、人民检察院),增加“一委”(监察委员会),同时对监察委员会的组织、职责、权限、程序以及对监察委员会的监督等作出规定。可以说,监察法是一部对国家监察工作起统领性、基础性作用的法律。所以应当由全国人民代表大会审议通过。

新京报:监察法草案的立法主体,一直备受关注。此前一审时,对于立法主体的表述是“全国人大常委会法制工作委员会协同配合中央纪委机关,在深入调查研究、认真总结监察体制改革试点地区实践经验的基础上,拟订了监察法草案”,采用上述立法模式有哪些考虑?

国家法室相关负责人:监察法起草工作从2016年就开始研究,之前中纪委已经在深化国家监察体制改革的同时,考虑到了将行政监察法修改为国家监察法的问题。2016年10月,十八届六中全会闭幕以后,中央纪委机关会同全国人大常委会法治工作委员会组成了国家监察立法的工作专班,他们那边有一个专门的队伍,我们这边也有一个专门的队伍,共同开展相关工作。

我们一同进行起草研究,还去一些试点的地方进行调研,比如我们共同去过浙江等三个试点地区调研,还去过留置场所调研,听取了试点地区的各级监察委员会的反映意见。在这个基础上形成了最初的监察法草案。

一审草案共征求1万多条意见

新京报:一审后,特别是去年11月面向社会公开征求意见之后,不少专家学者发表了大量文章,讨论“留置”等问题,立法机关是否关注到了这个现象?

国家法室相关负责人:监察法制定过程中,社会各方面都非常关注,全国人大常委会也是坚持科学立法、民主立法、依法立法的原则和要求,广泛征求社会各方面的意见。

去年6月,十二届全国人大常委会第二十八次会议初次审议监察法草案之后,法工委将草案送给了23个中央国家机关和31个省、自治区、直辖市人大常委会,征求意见。去年11月7日至12月6日,监察法案在中国人大网全文公开,征求社会公众的意见,这个意见的反响也是比较激烈的,一共征求了1万多条意见。

我们还两次征求专家学者意见,一次是在草案形成过程当中,征求了一次专家意见;初次审议后,召开了专家座谈会,听取了宪法、行政法和刑事诉讼法专家学者的意见。一些专家在学术文章上、报刊上发表文章,我们都广泛搜集,认真研究,对专家学者提出的一些意见建议也作了研究。

新京报:从去年6月一审后到现在,监察法草案有几次大的修改?

国家法室相关负责人:党的十九大以后,监察法草案根据党的十九大精神和全国人大常委会组成人员的审议意见,以及各方面的意见作了修改完善。去年12月份进行了二审,全国人大常委会组成人员认为二审稿充分吸收了各方面的意见,已经比较成熟,所以十二届全国人大常委会第三十一次会议上决定将监察法草案提请十三届全国人大一次会议进行审议。

今年年初,1月18日至19日,党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。1月29日至30日,十二届全国人大常委会第三十二次会议决定将中华人民共和国宪法修正案草案,提请十三届全国人大一次会议审议,监察法草案根据宪法修改的精神做了进一步修改。

今年2月初,全国人大常委会办公厅将监察法草案发送十三届全国人大代表,因为根据立法法的规定,上全国人民代表大会的法律草案,要在大会召开前一个月送给代表。在这之前,还专门召开了法律委员会,根据各方面的意见对监察法草案再次进行审议、进行修改,最终形成了提交十三届全国人大一次会议审议的草案。

新京报:监察法草案一审、二审的内容有较大的调整,能否谈一谈调整的考虑?

国家法室相关负责人:制定监察法过程中,社会各方面都非常关注。全国人大常委会坚持科学立法、民主立法、依法立法,一审后,征求了中央有关国家机关和地方的意见,听取了有关专家的意见,并通过中国人大网公开征求社会公众意见。二审稿主要针对常委会委员提出的审议意见和社会各个方面的意见进行了修改。总的来说是积极回应社会关切,重点对监察程序和监察机关的监督进行修改完善。

一是,针对监察机关在行使调查权的过程中如何保障被调查人权利的问题,二审稿增加了不少规定。二是,针对如何做好对监察委员会自身监督的问题,二审稿也有加强、有完善。

对留置场所将作进一步规定

新京报:一些学者发表文章,对留置场所提出疑问,认为留置场所不够规范,这个问题如何解决?

国家法室相关负责人:监察法草案规定,可以将被调查人留置在特定场所。留置场所的设置和管理依照国家有关规定执行。从试点情况看,这个特定场所既有公安机关管理的看守所专门设置的场所,也有纪检监察机关原有办案场所。下一步将按照监察法的要求,对留置场所的设置和管理作出进一步规定。

新京报:监察法草案是如何保障被留置人的人身权的?

国家法室相关负责人:在监察法草案征求意见过程中,不少学者和社会公众关心被调查人在留置期间的权利保护问题。对此,草案作了一些规定:一是明确留置期限,草案规定留置期间不得超过3个月,在特殊情况下,可以延长一次,延长时间不得超过3个月,省级以下监察机关采取留置措施的,延长留置时间应当报上一级监察机关批准。二是采取留置措施后,应当在24小时以内通知被留置人所在单位和家属,但除有碍调查的情形外。三是保障被调查人的饮食、休息和安全,提供医疗服务,讯问被调查人应当合理安排讯问时间和时长。四是监察机关及其工作人员违反规定发生办案安全事故,这个安全事故就是人身的安全事故,或者是发生安全事故之后隐瞒不报,报告失实、处置不当的,对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处理。通过上述规定,从制度上有效保障被留置人的合法权益。

监察委员会独立行使监察权

新京报:监察机关与检察机关、公安机关之间的关系,也是业内关注的一个焦点问题。草案如何设计公、监、检这三者之间的关系?

国家法室相关负责人:这是监察法立法中一个非常重要的问题,根据草案的规定,他们职责各有分工,一个总的原则是相互配合、相互制约。

在具体规定上,一是监察机关调查职务违法和职务犯罪,对监察对象涉及职务犯罪的,经调查认为犯罪事实清楚、证据确实充分,移送检察机关依法审查,提起公诉。二是检察机关对监察机关移送的案件,认为犯罪事实已经查清,证据确实、充分,依法应当追究刑事责任的,依法应当作出起诉决定。经审查认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。三是人民检察院对有刑事诉讼法规定的不予起诉情形的,经上一级人民检察院批准,依法作出不起诉的决定,监察机关认为不起诉的决定有错误的,可以向上一级的人民检察院提请复议。这是监察机关和检察机关之间的关系。

涉及反腐败问题,主要由监察机关调查,调查过程中有一些措施需要公安机关配合的,比如通缉、限制出境、技术调查措施等,由监察机关作出决定,公安机关负责执行。

新京报:国家机关一般分为行政机关、司法机关等几类。监察委的性质也一直备受关注,它属于什么性质的国家机构?

国家法室相关负责人:监察委员会不是行政机关,也不是司法机关,是行使国家监察职能的专责机关,依照法律规定,独立行使监察权。

授权地方试点是“工作需要”

新京报:还有个别学者提出,监察体制改革一开始是授权三个省份,去年11月向全国各个省份授权,这种做法是不是符合法理?

国家法室相关负责人:去年11月,十二届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过了《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定》。这是根据党的十九大的部署作出的决定。主要目的是,去年年底和今年年初地方人大换届选举,因为监察委员会主任要由人代会选举产生,所以正是这样一个授权决定使地方在人大换届的时候一并选举产生地方各级监察委员会,使监察体制改革工作和地方人大换届选举相衔接,这也是从实际出发,实事求是,根据工作需要作出的安排。

新京报:监察法制定过程中,是否吸取了其他国家的经验?其他国家是否也有类似机构?

国家法室相关负责人:我们曾经整理过一些国外的资料,国外有一些体制是值得我们借鉴的,比如新加坡的反贪污贿赂局,也是一个无所不包的专门机构;中国香港地区的廉政公署,其范围比我们的监察范围多,私营的经济公司都纳入到反贪范围之内。我们考察过法国的反贪污机构,他们新成立了一个廉政署,其中的一个主要的功能就是预防腐败,针对一些大企业可能会涉及的贿赂、腐败问题,提前列出风险点,有针对性地采取预防措施。我们感觉,目前建立一种集中统一、权威高效的反贪污腐败的体系,也是一种趋势。

新京报:近年来,我国在反腐败方面也取得了巨大成就,为何还要进行立法?

国家法室相关负责人:制定监察法是深化国家监察体制改革的内在要求和重要环节。党中央对国家监察立法工作高度重视,习近平总书记在党的十八届六中全会和十八届中央纪委五次、六次、七次全会上均对此提出明确要求。中央政治局、中央政治局常务委员会和中央全面深化改革领导小组多次专题研究深化国家监察体制改革、国家监察相关立法问题,确定了制定监察法的指导思想、基本原则和主要内容,明确了国家监察立法工作的方向和时间表、路线图,党的十九大明确提出:“制定国家监察法,依法赋予监察委员会职责权限和调查手段,用留置取代‘双规’措施”。

监察法是反腐败立法,是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律。制定监察法,贯彻落实党中央关于深化国家监察体制改革决策部署,使党的主张通过法定程序成为国家意志,对于创新和完善国家监察制度,实现立法与改革相衔接,以法治思维和法治方式开展反腐败工作,意义重大,影响深远。

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